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La normativa sobre territorios indígenas, implementación en Ecuador

Ecuador ha cambiado dos veces la Constitución de la República en los últimos 12 años, la primera en 1998 y la segunda en 2008.

El primer texto incorporó aportes tomados de la Constitución de Bolivia de 1994, señalando los derechos colectivos de los pueblos indígenas y confirmando la autodefinición de los pueblos indígenas como nacionalidades de raíz ancestral. No obstante, “también abrió las puertas para la profundización del modelo neoliberal y desarrollar una política económica que colapsó durante el Gobierno del presidente Jamil Mahuad, e implicó la dolarización de la economía nacional” (Arturo Cevallos comunicación pesonal). En términos de organización territorial, incorpora las Circunscripciones Territoriales Indígenas (CTI) y las afroecuatorianas junto con las ya existentes de provincias, cantones y parroquias (Chirif y García 2007: 84).

En este sentido, los legisladores ecuatorianos respondieron a la presión del movimiento indígena para incluir una fórmula ya considerada en la Constitución Política de Colombia de 1991: las entidades territoriales indígenas como instancias autónomas de gobierno territorial que debieran beneficiarse de fondos del presupuesto nacional. No obstante, dichas circunscripciones no han llegado a funcionar por diversos motivos, entre ellos, la falta de legislación secundaria que establezca los procedimientos para su conformación, sus competencias, financiamiento y otros, y (aunque suene contradictorio) el temor de las organizaciones indígenas de perder autonomía por depender normativa y financieramente del Estado. Detrás de la actitud de algunas organizaciones al parecer hubo consideraciones más complejas. De acuerdo con Arturo Cevallos (comunicación personal), “Si bien las CTI estaban encaminadas a sentar la base territorial para el ejercicio de derechos colectivos, los únicos que podían avanzar en esa dirección eran aquellos pueblos y nacionalidades suficientemente cohesionados en términos de identidad y, sobre todo, dispuestos a asumir la perspectiva de dichos derechos. No era el caso de la Ecuarunari , enfrascada en el tiempo en que se dio la Constitución de 1998 en procesos de reconstitución de pueblos y en la búsqueda de identidad de varios de ellos”.  De igual manera, la creación de CTI implicaba poner en marcha un proceso de reingeniería organizativa que creaba temores en la dirigencia, pues había que pasar de una estructura sindical (basada en representaciones de organizaciones provinciales) a una étnica (fundada en representaciones de pueblos). Algunos líderes pensaban que esto debilitaría al movimiento indígena dado que, en la mayoría de las provincias, implicaría el desmantelamiento de las organizaciones históricas para subdividirlas en organizaciones de pueblos.

Esto determinó que desde la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) no se dieran lineamientos claros para avanzar en la conformación de las CTI. A pesar de esto algunas organizaciones se han declarado CTI por propia determinación, y sin tener reconocimiento oficial ejercen su autonomía (Ibíd.: 90 y 95). Son los casos de la comunidad Kichwa de Sarayaku y del Pueblo Shuar Arutam, sobre los que trataremos en otra parte de este informe. La Constitución de la República del Ecuador de 1998, que significó un importante avance en el reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas, no cambió las condiciones de débil respaldo de dichos derechos en la legislación secundaria.

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